Il Parlamento è l'organo attraverso cui si esprime direttamente la sovranità popolare e rappresenta l'intera comunità nazionale.
Secondo la Costituzione della Repubblica italiana, che è la legge fondamentale dello Stato, entrata in vigore il 1° gennaio 1948, il Parlamento è costituito da due Assemblee: la Camera dei deputati (costituita da 630 deputati, di cui 12 eletti nella Circoscrizione Estero) e il Senato della Repubblica (costituito da 315 senatori), che hanno eguali compiti e poteri (così detto bicameralismo perfetto). Esso è al centro del sistema, ma non riassume in sé tutti i poteri dello Stato.
I parlamentari sono eletti ogni cinque anni da tutti i cittadini che abbiano compiuto, rispettivamente, 18 anni per l'elezione della Camera e 25 anni per l'elezione del Senato.
LA CAMERA DEI DEPUTATI
IL PRESIDENTE DELLA CAMERA
La responsabilità generale per l'autonoma organizzazione e il buon funzionamento della Camera è affidata al Presidente della Camera, che rappresenta l'istituzione nel suo complesso. Il Presidente presiede l'Assemblea e anche una serie di altri organi collegiali che svolgono i principali compiti di organizzazione della Camera stessa: la Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari, l'Ufficio di Presidenza e la Giunta per il Regolamento.
I DEPUTATI
I deputati rappresentano i cittadini elettori: la parola "deputato" significa infatti "rappresentante". Secondo l'articolo 67 della Costituzione, ciascun deputato, anche se è eletto in un particolare luogo del paese e appartiene a un certo partito politico, rappresenta tutta la nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato.
La carica di deputato è esclusivamente elettiva, con suffragio universale e diretto da parte di tutti i cittadini maggiorenni al giorno delle elezioni, e termina con la fine della legislatura stabilita in cinque anni, salvo nei casi di scioglimento anticipato della Camera. A differenza del Senato, la cui età minima per essere eletti è di quaranta anni, può essere eletto deputato il cittadino che nel giorno dell'elezioni abbia compiuto i venticinque anni.
Ai fini di un adeguato funzionamento della Camera, i parlamentari si ordinano secondo il loro orientamento politico. Questi raggruppamenti prendono il nome di Gruppi parlamentari. È previsto un gruppo misto per raccogliere i parlamentari che non riescono a formare un gruppo di almeno venti deputati o che non si iscrivono ad alcuna componente.
I gruppi hanno un organo direttivo ed eleggono un presidente. I presidenti dei gruppi parlamentari si riuniscono per decidere i lavori della Camera, nella Conferenza dei presidenti, partecipano alle consultazioni svolte dal Presidente della Repubblica in occasione della formazione del Governo.
Vi è un orientamento al voto negli appartenenti al gruppo; in casi rilevanti, coloro che si dissociano, possono venire espulsi e finire così nel gruppo misto.
Il Parlamento italiano
IL SENATO DELLA REPUBBLICA
La Costituzione Italiana prevede che il Senato sia composto da 315 membri eletti tra i cittadini italiani che abbiano compiuto i 40 anni d'età. Il parlamentare del Senato è detto senatore (abbreviato: sen.). Il Senato è presieduto dal Presidente del Senato.
La carica di senatore è elettiva e termina con la fine della legislatura, tuttavia fanno parte del Senato anche alcuni senatori a vita e senatori di diritto e a vita in numero variabile.
Sede del Senato della Repubblica è Palazzo Madama, a Roma, dove si riunisce sin dalla sua nascita (1948) organizzando il proprio lavoro secondo un calendario costituito da ordini del giorno. In precedenza la stessa sede ospitava, dal 1871 (poco dopo lo spostamento della capitale del Regno d'Italia a Roma), il Senato del Regno; sedi precedenti del Senato del Regno furono Palazzo Madama a Torino (1861-1865) e Palazzo della Signoria a Firenze (1865-1871).
IL SISTEMA ELETTORALE IN ITALIA
Il complesso dei cittadini che godono dell' elettorato attivo costituisce quella parte politicamente qualificata del popolo che si dice corpo elettorale.
Il cittadino che ha il diritto di eleggere è detto elettore.
La nostra Carta Costituzionale non contiene alcuna disposizione sul sistema elettorale, limitandosi a stabilire che entrambe le camere sono elette «a suffragio universale e diretto» (artt.56 c. 1 e 58 c. 1) e aggiunge che le elezioni per il senato si svolgono su «base regionale» (art. 57 c. 1).
E’ la legge ordinaria, allora, e, quindi, il Parlamento a scegliere il sistema elettorale per l’elezione delle Camere.
Fino al 1993 le elezioni politiche si svolgevano con un sistema proporzionale di tipo puro.
Camera e Senato, quindi, rispecchiavano fedelmente i voti ricevuti da ciascun partito.
Con le elezioni del 1994, il Parlamento italiano ha provveduto a introdurre un nuovo sistema elettorale misto, a prevalenza maggioritaria:
- ¾ dei deputati e dei senatori erano eletti con un sistema maggioritario basato su collegi uninominali
- ¼ dei deputati e dei senatori era eletto con il sistema proporzionale.
La legge 21 dicembre 2005, n. 270 ha introdotto un sistema per l'elezione della Camera dei deputati di tipo interamente proporzionale, con l'eventuale attribuzione di un premio di maggioranza in ambito nazionale, che sostituisce quello misto precedentemente in vigore.
617 deputati sono eletti nel territorio nazionale in proporzione ai voti ottenuti dalle liste concorrenti presentate nelle 26 circoscrizioni; un deputato viene eletto con metodo maggioritario nel collegio uninominale della Valle d'Aosta; i restanti 12 deputati sono eletti nella circoscrizione Estero secondo le modalità stabilite dalla legge n. 459 del 2001 e dal relativo regolamento di attuazione (D.P.R. n. 104 del 2003).
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L'ASSEMBLEA
L'Assemblea è il luogo centrale dell'attività della Camera, quello ove si assumono decisioni, si approvano i progetti di legge e si svolgono i dibattiti.
La Camera è costituita da tutti i deputati riuniti in seduta a Palazzo Montecitorio (dove si riunisce sin dal 1871, poco dopo lo spostamento della capitale dell'allora Regno d'Italia a Roma), dove organizzano il proprio lavoro secondo un calendario costituito da ordini del giorno. Alle riunioni dell'assemblea ha diritto di assistere alle sedute anche il Governo con i suoi ministri. Se richiesto, il Governo ha l'obbligo di partecipare. Reciprocamente, il Governo ha diritto di essere sentito ogni volta che lo richiede.
La durata in carica della Camera (e così pure del Senato) è di cinque anni, ma continua a esercitare il mandato elettorale in due casi:
La prorogatio, prevista dall'art. 61.2 della Costituzione, è un istituto per cui l'organo scaduto cessa di esercitare le proprie funzioni fino alla prima riunione della nuova camera.
La proroga, prevista dall'art. 60.2, che può essere disposta con legge ordinaria e solo in caso di guerra.
La Camera, secondo l'art. 62 della Costituzione, si riunisce di diritto due volte l'anno, il primo giorno non festivo di febbraio e ottobre. Il presidente dell'assemblea, il Presidente della Repubblica o un terzo dei componenti l'assemblea può convocarla in via straordinaria (nel qual caso, il Senato può riunirsi di diritto).
Quando il Governo emana provvedimenti d'urgenza con forza di legge deve convertirli il giorno stesso, presentandoli alle Camere. Se queste sono sciolte, vengono appositamente convocate e devono riunirsi entro cinque giorni (art. 77.2 Cost.).
I criteri per verificare l'esistenza di una maggioranza alla Camera sono disciplinati dall'art. 64 della Costituzione.
Una seduta della Camera è valida se è presente la maggioranza dei componenti: il numero legale è quindi 316 (la metà più uno degli aventi diritto a partecipare). Questo quorum è definito "strutturale". Tale numero legale si suppone esistente, finché non ne viene richiesta la verifica da alcuni parlamentari o dal presidente dell'Assemblea. Nel caso non si raggiunga il numero legale la seduta è tolta o rinviata.
Una delibera della Camera è valida se è votata dalla maggioranza dei presenti. Questo quorum è detto "funzionale". La Costituzione prevede anche maggioranze diverse per casi speciali.
Le votazioni si concentrano nelle sedute di martedì, mercoledì e giovedì. Il lunedì e il venerdì di regola non hanno luogo votazioni e le sedute sono dedicate alle discussioni o alle interrogazioni.
LE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Le decisioni adottate dall'Assemblea sono precedute da un ampio lavoro istruttorio svolto nelle Commissioni parlamentari (vi sono 14 commissioni permanenti), specializzate per materia secondo uno schema che riflette, in linea di massima, i settori corrispondenti ai diversi Ministeri e composte in modo tale da rispecchiare proporzionalmente i rapporti numerici tra le forze politiche presenti in Parlamento. Le Commissioni svolgono anche compiti di indirizzo e controllo dell'attività del Governo con riferimento ai Ministeri che rientrano nei settori di loro competenza.
Apposite Commissioni, anche bicamerali, possono essere costituite per lo svolgimento di inchieste su materie di pubblico interesse.
Accanto alle Commissioni permanenti va poi ricordato il Comitato per la legislazione, di recente istituzione, incaricato di esprimere pareri alle Commissioni permanenti sulla migliore formulazione dei progetti di legge al loro esame.
IL FUNZIONAMENTO
Le regole principali riguardanti l'organizzazione, il funzionamento e le garanzie di autonomia delle Camere sono stabilite direttamente dalla Costituzione. Tutte le altre norme sono riservate dalla stessa Costituzione a Regolamenti parlamentari che ciascuna Camera approva in piena autonomia e con una procedura speciale.
ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA
A guida dell'Amministrazione della Camera è preposto il Segretario generale che, attraverso un'organizzazione di circa 1900 dipendenti, assunti per pubblico concorso, articolata in 18 Servizi e in 7 Uffici della Segreteria generale, garantisce i servizi necessari al buon andamento dei lavori parlamentari ed a fornire ai singoli deputati gli strumenti per il loro lavoro.
La Camera dei deputati dal 1870 ha sede nel Palazzo di Montecitorio, un edificio carico di storia e ricco di opere d'arte. Tuttavia, la "città parlamentare" comprende numerosi edifici adiacenti a Montecitorio, che concorrono ad accogliere tutti gli uffici e i servizi necessari al buon funzionamento dell'attività parlamentare.
I senatori si organizzano in gruppi parlamentari a seconda dello schieramento politico di appartenenza. È previsto un gruppo misto per quei senatori le cui formazioni non raggiungono la consistenza di almeno 10 parlamentari, e i senatori non iscritti ad alcuna componente. Tuttavia il Consiglio di Presidenza può autorizzare la costituzione di gruppi con meno di 10 iscritti, purché rappresentino un partito o un movimento organizzato nel paese che abbia presentato, con il medesimo contrassegno, in almeno 15 regioni, proprie liste di candidati alle elezioni per il Senato ed abbia ottenuto eletti in almeno tre regioni, e purché ai gruppi stessi aderiscano almeno 5 senatori (anche se eletti con diversi contrassegni).
La Conferenza dei capigruppo è presieduta dal presidente del Senato e costituita dai presidenti dei gruppi parlamentari. Il Governo è sempre informato delle riunioni della Conferenza per farvi intervenire un proprio rappresentante.
APPROFONDIMENTI NORMATIVI
Spetta al Parlamento indirizzare e controllare il Governo, che per poter governare deve averne la fiducia. Nella sua attività il Parlamento opera in rapporto continuo con il Governo, che propone i principali progetti di legge e che è sempre presente in tutte le fasi del lavoro parlamentare.
Il Parlamento fa le leggi, ma occorrono, quindi, provvedimenti concreti di attuazione da parte del Governo e l'azione costante della pubblica amministrazione, della Magistratura e degli altri organi dello Stato.
E non solo dello Stato centrale: anche le Regioni, le Province e i Comuni (nonché le Città metropolitane, previste dalla Costituzione ma non ancora istituite) sono enti costituivi della Repubblica, e ciascuno è espressione autonoma della volontà popolare. Occorre anzi ricordare che, dopo la riforma costituzionale del 2001, lo Stato può legiferare nelle sole materie indicate dalla Costituzione; nelle altre materie, il potere di fare le leggi spetta alle Regioni.
Governo, Presidente della Repubblica, Corte costituzionale e Consiglio superiore della Magistratura sono, almeno in parte, espressione del Parlamento.
La magistratura costituisce invece un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere.
Il Presidente della Repubblica è eletto, ogni sette anni, dal Parlamento in seduta comune (ovvero Camera dei Deputati + Senato), integrato dalla presenza anche di tre delegati per ogni Regione (uno solo per la Valle d'Aosta).
Può essere messo in stato d'accusa solo per alto tradimento o attentato alla Costituzione in base a una decisione del Parlamento in seduta comune. Ma, fra i poteri presidenziali, alcuni incidono fortemente sul Parlamento, dato che il Capo dello Stato indice le elezioni, può sciogliere anticipatamente le Camere, promulga tutti i progetti di legge approvati dal Parlamento, che solo dopo la sua firma divengono leggi; può rinviare alle Camere, invece di promulgarlo, un progetto di legge chiedendone il riesame.
I giudici della Corte costituzionale (eletti in parte dal Parlamento in seduta comune) hanno fra i propri compiti principali quello di valutare la legittimità costituzionale delle leggi approvate dalle Camere, potendo annullarle per incostituzionalità. Il Parlamento elegge anche un terzo dei componenti dell'organo di autogoverno della magistratura, il Consiglio superiore della magistratura.
Nella forma di governo parlamentare italiana, i rapporti fra Governo e Parlamento sono molto intensi e stretti. Il Governo, nominato dal Presidente della Repubblica, deve ottenere e conservare la fiducia della Camera e del Senato, che votano separatamente. Dopo la sua formazione si presenta perciò all'una e all'altra Camera per illustrare il suo programma; una volta concluso il dibattito, le Camere votano la mozione di fiducia. Il "rapporto fiduciario" può essere messo in discussione attraverso la presentazione di una mozione di sfiducia alla Camera o al Senato. Il Governo stesso può, altresì chiedere in modo formale di verificare la maggioranza che lo sostiene ponendo la questione di fiducia sulla approvazione (o, al contrario, sulla reiezione) di proposte che ritiene di vitale importanza per la sua azione. Un eventuale voto contrario alle posizioni del Governo in tali occasioni (in cui dibattito parlamentare e votazione assumono forme particolari) comporta l'obbligo di dimissioni del Governo.
La partecipazione del Governo ai lavori parlamentari (che coinvolge, a seconda dei casi, il Presidente del consiglio, i ministri o i sottosegretari) è continua e molto intensa: la presentazione di disegni di legge, la partecipazione alla programmazione dei lavori parlamentari, la richiesta di prendere posizione e manifestare il parere del Governo su quasi tutte le questioni discusse in Assemblea o nelle Commissioni si accompagnano alla regola per cui il Governo deve essere sentito ogni volta che lo richiede.
D'altro canto, il Parlamento ha efficaci strumenti, accanto alla approvazione delle leggi, per quella azione continuativa di informazione, indirizzo e controllo sull'attività del Governo, che è propria del rapporto fiduciario intercorrente fra i due organi.
Per quanto concerne le candidature, la nuova disciplina prevede che i partiti politici che intendono presentare liste di candidati possono collegarsi tra loro in coalizioni; i partiti che si candidano a governare depositano inoltre il loro programma e indicano il nome del loro leader.
Quanto alle modalità di votazione, l'elettore esprime un solo voto per la lista prescelta; non è previsto alcun voto di preferenza.
I seggi sono ripartiti proporzionalmente in ambito nazionale tra le coalizioni di liste e le liste che abbiano superato le soglie di sbarramento previste dalla legge. Sono ammesse alle ripartizione dei seggi soltanto le coalizioni che abbiano raggiunto almeno il 10% del totale dei voti validi e, al loro interno, le liste che abbiano ottenuto il 2% dei voti, le liste rappresentative di minoranze linguistiche con almeno il 20% dei voti della circoscrizione e la lista che abbia conquistato più voti tra quelle che non hanno conseguito il 2% dei voti.
Partecipano inoltre alla ripartizione dei seggi le liste che non fanno parte di alcuna coalizione, a condizione che abbiano avuto almeno il 4% dei voti a livello nazionale.
Alla coalizione di liste (o alla lista non coalizzata) più votata, qualora non abbia già conseguito almeno 340 seggi, è attribuito un premio di maggioranza tale da farle raggiungere il numero di seggi in questione.
Le varie fasi della distribuzione dei seggi proporzionali sono le seguenti:
- si accerta, nelle circoscrizioni e in ambito nazionale, il totale dei voti conseguiti da ciascuna coalizione o singola lista non collegata e si individua quale di esse ha ottenuto a livello nazionale il maggior numero di voti ai fini dell'attribuzione dell'eventuale premio di maggioranza
- si individuano le coalizioni di liste e le liste non collegate che, superando le soglie di sbarramento, sono ammesse all'assegnazione dei seggi
- si determina su base nazionale il numero di seggi spettanti a ciascuna coalizione di liste o lista non collegata che ha superato la soglia di sbarramento. La ripartizione è effettuata in proporzione ai voti ottenuti con il metodo dei quozienti interi e dei più alti resti
- si verifica se la coalizione di liste o la lista non collegata che ha ottenuto il più alto numero di voti ha conseguito 340 seggi
- in caso positivo, il premio di maggioranza non trova applicazione. I seggi spettanti a ciascuna coalizione sono assegnati alle liste ammesse al riparto che le compongono. Si procede quindi a distribuire in ogni circoscrizione i seggi assegnati in sede nazionale a ciascuna lista ammessa
- se nessuna coalizione di liste o lista non collegata ha ottenuto almeno 340 seggi, si attribuisce a quella di esse più votata il premio di maggioranza, consistente in un numero di seggi pari alla differenza tra 340 e il numero di seggi ad essa assegnati sulla base della ripartizione proporzionale. I 277 seggi rimanenti sono distribuiti tra le altre coalizioni o liste non collegate secondo il metodo dei quozienti interi e dei più alti resti
- si proclamano, nelle diverse circoscrizioni, i candidati eletti secondo l'ordine di successione fissato in ciascuna lista. Se la lista dei candidati è esaurita, si attinge, nell'ordine, alla medesima lista in un'altra circoscrizione, ad un'altra lista della stessa coalizione presentata nella circoscrizione originaria, ovvero in un'altra circoscrizione
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